【재결요지】 피청구인이 다수 민원이 있음을 이유로 청구인이 허가를 득하여 진행중인 공사를 중지한 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다.
【주문】 피청구인이 2009. 12. 22. 청구인에 대하여 한 OO구 OO동 450번지의 지상 7층, 지하 3층 건물중 지상 5층 건평 1,236.82㎡ 의 건축허가(용도변경)에 대한 공사중지명령은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2009. 12. 22. 청구인에 대하여 한 OO구 OO동 450번지의 지상 7층, 지하 3층 건물중 지상 5층 건평 1,236.82㎡ 의 건축허가(용도변경)에 대한 공사중지명령은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 서울시 OO구 OO동 450번지 소재 집합건축물(이하, ‘이 사건 건축물’이라 한다)의 5층에 대하여 2009. 8. 14. 업무시설 및 근린생활시설에서 노유자시설(노인복지시설)로 용도변경허가를 받아 공사를 진행하고 있었는데, 피청구인은 이 사건 건축물의 다른 구분소유자들의 민원에 따라 2009. 12. 22. 청구인에 대하여 공사중지명령 처분(이하, ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
공사중지 행정처분에 있어 구체적인 법률적 근거나 행정처분의 내용, 불복의 방법이 명시되지 않으면 무효이며, 무효가 아니더라도「행정절차법」제21조(처분의 사전통지) 제1항 및 제4항과 제22조(의견청취) 제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 처분 시 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적근거, 의견제출 방법 등을 통지하고 필요시 청문이나 공청회를 개최하여 당사자에게 의견 제출기회를 주어야 하는데 이러한 절차를 흠결한 위법이 있으며, 사회복지시설의 설치 방해와 제한 등의 조치를 하지 않도록 규정한 사회복지사업법에 위반할 뿐만 아니라, 피청구인이「집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률」(이하, ‘집합건물법’이라 한다) 제5조, 제43조, 제44조, 건축법 제1조를 근거로 이 사건 처분을 한 것은 달성하려는 공익목적에 비하여 청구인이 입게 될 손해가 막대하여 비례의 원칙에도 어긋나므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다.
3. 피청구인 주장
「집합건물법」제5조, 제43조, 제44조(사용금지의 청구)에 의하면, 구분소유자의 공동 이익에 반하는 행위를 금지하고 있는데, 당해 건축물이 일반건축물이 아닌 집합건축물에 해당되고「집합건물법」에서와 같이 각 구분소유자들 4분의 3이상의 관리단 집회 결의에 의하여 공동의 이익에 반하는 행위에 대한 사용금지를 청구할 수 있음이 명백하고,「건축법」제1조(목적)에서 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진을 이바지함을 목적으로 하고 있음을 근거로 공사중지 명령을 한 것이다.
또한,「행정절차법」제21조 제4항 제1호에 의하면 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분 할 필요가 있는 경우, 동항 제3호 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 처분하고자하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적근거, 의견제출 방법 및 기한 등에 대하여 통지 하지 않을 수 있도록 예외 규정이 명시되어 있는 바, 따라서 피청구인은 용도변경 건축행위로 인한 분쟁의 조정기능과 더불어 공공복리 구현의 책임과 의무가 있다할 것이어서 이사건 처분을 한 것은 적법ㆍ타당 한 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
「집합건물 소유 및 관리에 관한 법률」제5조, 제43조, 제44조
「건축법」제1조, 제28조, 제93조
나. 판단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 관계서류 등을 종합하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 이 사건 건축물은 지하 3층, 지상7층 연면적 13,230.72㎡의 철근콘크리트 집합건축물로, 주 용도는 근린생활시설 및 업무시설, 교육연구시설 등이며, 청구인은 이 사건 건축물 5층의 구분소유자이다.
(나) 청구인이 2009. 8. 14. 피청구인으로부터 이 사건 건축물 5층에 대하여 업무시설 및 근린생활시설에서 노유자시설(노인복지시설)로 용도변경허가를 받아 공사를 진행하고 있었다.
(다) 피청구인은 이 사건 건축물의 다른 구분소유자들로부터 노유자시설 설치에 따른 재산 및 영업 피해가 우려된다는 다수의 민원을 접하게 되자, 2009. 12. 22. 청구인에 대하여 이 사건 공사중지명령 등을 하였다.
(2) 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부에 대하여 살펴본다.
(가)「집합건물법」제5조, 제43조, 제44조에 의하면, 건물의 관리 및 사용에 대하여 구분소유자의 공동의 이익에 반하는 행위를 하여서는 아니 되고, 이러한 행위를 한 경우 관리인 또는 관리단집회의 결의에 의하여 지정된 구분소유자는 구분소유자의 공동의 이익을 위하여 그 행위를 정지하거나 그 행위의 결과를 제거하거나 또는 그 행위의 예방에 필요한 조치를 취할 것을 청구할 수 있으며, 이러한 경우 제1항의 규정에 의한 소송의 제기는 관리단집회의 결의가 있어야 한다고 규정하고 있다. 또한, 관리인 또는 관리단집회의 결의에 의하여 지정된 구분소유자는 관리단집회의 결의에 기하여 소로써 상당한 기간 당해 구분소유자에 의한 전유부분의 사용금지를 청구할 수 있다고 규정하고 있으며, 이에 대한 결의는 구분소유자 및 의결권의 각 4분의 3이상의 다수에 의하여 결정한다고 명시되어 있다.
건축법 제1조는 건축물의 대지ㆍ구조ㆍ설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전ㆍ기능ㆍ환경 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 규정하고, 같은 법 제28조 제2항은 허가권자는 건축물의 공사와 관련하여 건축관계자간 분쟁상담 등의 필요한 조치를 하여야 하는 것으로 정하고 있으며, 같은 법 제93조 제3항에 의하면 구청장은 위해 방지를 위하여 긴급한 상황이거나 그 밖에 특별한 사유가 없으면 조정 등의 신청이 있다는 이유만으로 해당 공사를 중지하게 하여서는 안되는 것으로 규정하고 있다.
(나) 살피건대, 용도변경허가를 득하여 공사를 진행중인 자에 대한 공사중지명령은 침해적 행정처분이므로 법령상의 근거가 있어야 할 것인데, 이 사건에 있어 피청구인이 처분 근거로 한 건축법 제1조, 집합건물법 제5조, 제43조, 제44조는 아래에서 보는 바와 같이 그 법령상의 근거로 보기는 어렵다 할 것이다.
우선「집합건물법」제5조, 제43조, 제44조 등은 집합건물의 구분소유자 간의 공동의 이익을 위하여 관리단 특별 결의에 기하여 민사상 소의 방법으로 상당 기간 전유부분의 사용금지를 청구할 수 있다고 규정하고 있는데, 해당 규정의 취지가 적법한 용도변경허가에 기한 구분소유자의 사용마저 사용금지를 청구할 수 있도록 한 것으로 보기 어려울 뿐 아니라 법원을 통한 민사적 중지청구의 방법으로 하도록 하고 있는 점에 비추어 다른 구분소유자의 민원이 있다는 이유로 집합건물법을 근거로 허가에 기하여 진행중인 공사에 대하여 중단을 명할 수는 없다 할 것이다.
다음으로 「건축법」제28조 제2항, 같은 법 제93조 제3항에 의하면 건축물 공사와 관련하여 분쟁이 있는 경우에 허가권자가 건축 관계자간 분쟁 상담 등의 필요한 조치를 하되 위해 방지를 위하여 긴급한 상황이거나 그 밖에 특별한 사유가 없으면 조정 등의 신청이 있다는 이유만으로 해당 공사를 중지하게 하여서는 아니된다고 규정하여 분쟁을 이유로 한 공사중지명령 사유를 엄격하게 제한하고 있는 바, 이 사건에 있어 다른 구분소유자들의 반대 등은 건축법이 예정하고 있는 공사중지명령 사유에 해당하지 아니한다 할 것이다.
따라서 피청구인이 다수 민원이 있음을 이유로 청구인이 허가를 득하여 진행중인 공사를 중지한 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다.
5. 결론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
